基层场所警务督察工作的困境和对策

省眉县强制隔离戒毒所  张  军

　　司法行政戒毒系统警务督察制度的建立和发展，对于加强司法行政机关对强制隔离戒毒工作的领导，确保戒毒场所人民警察严格正确执法，提高戒毒管理水平，增强法治观念和组织纪律性，提高执法水平和工作效率，确保人民警察严格依法行政，实现依法治警、从严治警起到了积极作用。加强警务督察工作，既是司法行政戒毒机关全心全意为人民服务宗旨的要求，又是推动戒毒工作和民警队伍建设，形成内外监督机制的重要组成部分。

　　一、当前基层警务督察工作面临的困境

　　我省司法行政戒毒系统自实行警务督察制度以来，在保障依法履行职责、行使职权方面发挥了特殊的职能作用，有力确保了规范公正文明执法，使内部监督与执法权力朝着相适应的方向大步迈进。但是，在工作实践中也遇到了一些困难和问题，主要有以下几个方面：

　　（一）思想认识偏差，定位不准。一是基层领导认识不足、重视不够。近年来，司法行政戒毒机关逐渐强化警察队伍建设，警察队伍整体素质不断提高，随着工作职能转型和“满员收戒”工作的实施，基层戒毒场所把大量精力和警力投入到管理教育戒毒人员中，对警务督察有所放松，有的缺乏公共权力意识、监督意识，认为对自己同志没必要管得那么严，有的不能够充分认识在司法行政戒毒机关建立督察制度的极端重要性。有的领导甚至认为，戒毒场所民警执法执纪监督属纪检、政工等部门管辖，实施警务督察工作纯属多余，以致于造成机构不健全、人员不到位，警务督察工作始终处于被动地位，甚至处于瘫痪状态。二是民警认识不高、支持不力。近年来，戒毒场所虽然大力开展了“管理规范化提升行动”、“严明纪律、严格履职”专题教育活动、“违禁品违规品专项清查活动”等一系列教育活动，但是一些基层场所民警法治意识、纪律意识、自觉接受督察监督意识不强，对督察监督持不理解态度，甚至认为领导和督察部门不理解和不体谅基层民警，是小题大做，故意找茬，在某种程度上不支持、不配合，产生厌倦抵触情绪。三是接受督察的意识淡薄。在少数基层场所，不论是领导干部或者是一般民警，甚至错误地认为，上级监督是对其不信任，同级监督是与己过不去，下级监督是故意找毛病，对警务督察工作持抵触情绪。

　　（二）现行体制不顺，组织机构不齐。司法部于2009年11月成立了警务督察委员会。各省（自治区、直辖市）司法厅（局）、戒毒局、戒毒所随后也相继成立了警务督察机构，自此，我国司法行政系统的警务督察制度已构建并运行。这对加强督察队伍建设是十分有利的。但是，由于各级督察部门在组织建设、工作机制和体制建设等方面存在较大差异，产生了督察职能作用发挥不平衡现象。一是机构设置不规范。一般来说，司法部和省级司法行政机关督察部门这两个层级的威信较高，职能作用明显，省戒毒局督察部门能够发挥一定作用，但基层场所督察部门建设就不容乐观了。有的所仅有1名督察民警，而且还是兼职。各基层场所警务督察部门设置不统一、不规范。《意见》仅对警务督察机构和队伍建设作了原则性规定，而对督察机构的设置、序列、编制未作规定。二是双重领导削弱职能作用。目前司法行政戒毒机关警务督察部门实行的是分级管理和双重领导体制，即警务督察部门既要对上级警务督察部门负责，又要对同级戒毒机关负责。从警务督察部门的角度，在双重领导体制下，警务督察部门的督察职能能否有效发挥，在很大程度上要取决于上级警务督察部门和同级机关领导的支持，不是取决于警务督察部门自身的权威性。另一方面，警务督察部门作为各级司法行政戒毒机关的内设机构，警务督察部门极易受到各种“横向”干扰和牵制，严重影响了监督主体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑。三是基层合署办公，督察力量薄弱。督察机构要单独列编，以确保充分履行监督职责。但实际工作中，多数基层场所的督察机构是与政工或纪检监察合署办公，一套人马几个牌子，甚至是一个人几个牌子。为了解决警务督察机构负责人的职级待遇问题，多数基层场所采取了变通的办法，即以占用其他大队或科室职位的形式，行使警务督察的职能，正所谓名不正则言不顺，这种监督在实际工作中相当乏力，导致监督制约的效果大打折扣。

　　（三）素质参差不齐，“出入口”不畅。警务督察被称为“警中警”，对人员素质的要求是“出于警而胜于警”。然而，目前不少基层场所在警力短缺的情况下，往往把这里养老休息的地方。这些人员的自身素质确实无法胜任督察的职责要求，使督察使命的完成缺乏根本保证。且基层督察部门的民警大多数没有经过专业培训，很难深入到执法环节去开展督察，更谈不上提出可供领导参考的可行性督察工作建议，非常不利于督察工作的开展。 

　　（四）督察领域不深，督察力度不大。从目前基层督察部门的工作情况看，大量的督察工作内容仍停留在值班备勤、警容风纪及“六条禁令”、“八个一律”等纪律作风层面上，很少将督察的触角涉及到戒毒执法工作等深层次领域。绝大部分基层督察队受警力、精力的制约，较少开展对戒毒执法中易发生问题的环节和部位的督察，较少针对随意性执法和违反执法程序问题开展督察，现场督察的优势得不到充分发挥，从而影响了督察效果。

　　二、如何在现有条件下做好基层警务督察工作

　　（一）建议司法部尽快出台《司法行政系统警务督察工作规定》。在此基础上，司法部应当根据我国当前监狱、戒毒工作特点和司法行政警务督察的需要，在尊重宪法和法律的基础上尽快出台《司法行政系统警务督察工作规定》，将司法行政警务督察的性质、地位，督察机构和人员及其职权、职责，警务督察的范围和方式，督察的具体内容及处置措施，被督察者不服督察决定的救济途径，以及督察人员违法督察可能承担的法律责任等内容详细、具体地规定下来，以便于警务督察人员具体操作，既保护督察对象的合法权益，防止随意追究监狱戒毒人民警察的法律责任，损害其合法权益的行为发生，又保护督察主体依法督察的合法权益。

　　（二）提高队伍素质，强化领导管理。 督察人员既是警务督察的承载者也是推动者。只有花心思，下力气，挑选出政治素质和业务素质都过硬的人员组成兼职督察员队伍，才能真正在各个环节发挥其应有的作用。一是要严把政治关。选拔政治觉悟高、纪律作风硬、敢于坚持原则、清正廉洁的民警到警务督察部门工作；二是要严把业务关。由于警务督察工作涉及到戒毒执法工作的各个方面，必须选拔具有较高的文化素质、丰富工作经验和一定组织管理能力的骨干到督察队伍中，努力把警务督察部门建设成为锻炼、培养年轻干部的基地之一。    

　　（三）创新督察方式，健全督察体制。不断完善警务督察，是推进司法行政戒毒工作不断向前发展的重要手段。要真正使督察工作成为推动工作的一把利器，需要进一步改革督察体制，创新督察方式。单一的督察方式无法有效涵盖警务工作的各个方面，仅依靠上级督察存在时间、人员等局限性。可以尝试把相互督察等方式引入现有督察机制，由省局从各所警务督察大队抽调人员组成，并统一带领。相互督察能够整合有限警力，具有人员灵活性。各所间没有直接的个人和工作关系，能客观公正地开展督察。相互督察后各所能及时了解自身不足，迅速整改，并带动所际间形成比、学、赶、超的良好氛围。以上级督察为主、相互督察等方式为辅的督察机制能够在符合现阶段的实际工作情况下，形成优势互补的督察体系。

　　（四）理顺工作关系，形成督察合力。警务督察工作最基本的职责就是要及时发现、处理、解决民警队伍中存在的不合理甚至是违规违纪的现象。一是要与领导建立良好的工作关系。警务督察很多时候都是代表党委开展一线的监督工作，因此要做到及早请示、及时汇报。二是要与被督察单位和个人建立相互信任和理解的关系。在平常工作中督察员应摆正位置、平等对待，做到只有分工不同，没有高低之分；督察者既是执法执纪者，又是各项工作的参与者，因此督察工作人员到被督察单位开展工作时，要克服以“管人者自居”的心态，督察时不居高临下，不越俎代庖，不干预被监督单位正常工作的开展。三是要与不同的督察部门建立良好的工作关系。在平时工作中，注意和上级督察部门以及政工、纪检部门保持良好的协调沟通，积极主动加强联系，在交流合作中，取长补短，在工作中互相补位，团结协作，互通有无，紧密配合，及时把握和了解督察工作的最新动向，在未来工作中赢得主动权。

　　（五）及早监督防患，提升督察成效。对于戒毒执法工作、民警队伍管理中易发、多发问题的环节，警务督察部门要增强前瞻性、超前思维、提前介入，从小事抓起、从苗头抓起、从防范抓起。一是建立重大警务活动预案制度。开展重大警务活动时，警务督察部门要尽快熟悉工作预案、处突预案和有关要求，正确领会领导指示精神，及时研究制定督察工作方案，将整个活动的任务目标、督察重点、注意事项、工作措施、具体要求，督促和提示民警自觉履行职责、遵守纪律、抓好工作落实。二是建立预防性督察制度。定期对戒毒执法工作和队伍建设中的苗头性、潜在性问题进行研判，建立相应的预警性督察制度。对有必要给予警示和提醒的民警或单位，要本着有则改之、无则加勉的原则，综合运用提醒谈话、质询提问、约谈、责令自查、警务督察建议等方式，及时警示，切实防止苗头性问题变成普遍性问题、潜在性问题变成现实性问题。三是建立现场督察制度。现场督察能够直接而有效地制止民警违法违纪问题的发生，对已经发生的问题也能得到及时制止，将可能产生的后果和影响，减少到最低限度，这就使许多问题在萌芽初始状态或是在源头上得到了有效解决，真正达到防患于未然的目的。