陕西司法要情2019年第30期

【调查研究】

　　关于全省行政规范性文件监督管理工作的调研报告

【调查研究】

关于全省行政规范性文件监督管理工作的调研报告

　　近期，为了全面掌握我省基层行政规范性文件监督管理现状，进一步完善制度建设，提升行政规范性文件监督管理工作规范化、科学化水平，厅规范性文件审查备案处先后赴安康、渭南、延安三市开展调研，通过听取汇报、交流座谈、查阅资料等方式，对行政规范性文件合法性审核、备案审查、“统一登记、统一编号、统一发布”制度落实和机构改革后有关工作机构设置情况进行了重点了解。

　　一、基本情况

　　（一）合法性审核工作实现新发展。我省的行政规范性文件合法性审核工作起步较早，成效明显。2015年，我省被确定为全国首批八家完善规范性文件合法性审核机制省级试点单位之一，制定《陕西省完善规范性文件合法性审查机制试点工作实施方案》。2018年，修订出台《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》。2019年，印发《陕西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》。目前，我省行政规范性文件合法性审核机制已经基本形成。

　　一是思想重视，机构健全。渭南市2010年成立了由常务副市长任组长，市政府秘书长、市政府法制办主任为副组长，相关部门主要领导为成员的行政规范性文件监督管理工作领导小组，具体负责行政规范性文件的组织协调和指导监督。各地从健全组织机构入手，设立了相关科室，配备了业务能力强、经验丰富的审核人员。

　　二是制度完善，责任明晰。结合改革实际和工作需要，各地相继出台了行政规范性文件监督管理办法，夯实了审核责任。延安市2010年印发《延安市规范性文件监督管理办法》（2015年予以修订），2014年编制《延安市规范性文件实用手册》，有效提升了行政规范性文件监督管理工作的规范化水平。

　　三是措施得力，监管到位。延安市从2011年开始实行行政规范性文件计划管理，每年由政府法制机构印发年度规范性文件制定计划和年度规范性文件修订计划。从调研情况来看，各地均加强行政规范性文件合法性审核工作。近三年，渭南市政府、延安市政府、安康市政府负责合法性审核的部门分别审核市政府及市政府办公室行政规范性文件60件、221件、150件。

　　（二）备案审查工作取得新成效。近年来，各地扎实推进行政规范性文件备案审查工作，在增强思想认识、健全工作机制、强化工作监督方面取得了一定的成效。

　　一是备案审查有序开展。随着法治政府建设的深入推进，法治精神已经渗透到行政决策、行政执法全过程，各地备案审查工作得到稳步提升，对行政规范性文件备案审查的意识明显增强。近三年，渭南市政府、延安市政府、安康市政府审查的县（市、区）政府和市直部门制发的行政规范性文件分别为260件、121件、210件。

　　二是工作机制日益健全。经过几年的探索和实践，各地均已建立了“有件必备，有备必审，有错必究”的工作机制。延安市出台《延安市地方行政机关规范性文件备案办法》《延安市规范性文件备案审查工作规则》，形成了地区行政规范性文件备案审查制度的基础框架。安康市石泉县定期对行政规范性文件进行清理，对已经不符合法律法规规定和中省市政策要求的，及时予以废止，对超过有效期的，公告失效，对已经失效但结合实际仍需执行的，要求起草部门按照程序重新制发。

　　三是监督力度不断加大。为了推动备案审查工作高质量发展，各地均采取了有力措施，加强行政规范性文件的监督检查。2016年至今，延安市政府审查报送备案的行政规范性文件121件，纠正13件，纠正率达到了11%。渭南市白水县每半年对各部门、各镇办制发行政规范性文件情况进行一次专项检查，发现漏报、瞒报、不报的，严格予以通报批评。

　　（三）“三统一”管理工作再上新台阶。为了切实解决行政规范性文件管理不到位、制定程序不规范、公众查询不方便等问题，省政府办公厅印发《陕西省人民政府办公厅关于推行规范性文件三统一制度的通知》，决定在全省范围内推行规范性文件“统一登记、统一编号、统一发布”制度。自实施以来，各地科学谋划，精密部署，“三统一”制度运转良好。

　　一是以宣传培训提高思想认识。为了提高全社会对行政规范性文件监督管理工作重要性的认识，渭南市澄城县利用法律法规宣传日，通过发放宣传手册、现场答疑等形式，对行政规范性文件的概念、性质、特征、原则以及“三统一”制度等内容进行介绍，为加强行政规范性文件监督管理工作营造了良好的社会氛围。

　　二是以有力措施推动工作落实。安康市印发《关于推行规范性文件三统一制度的通知》，制作了市政府、市级部门“三统一”工作流程图，旬阳县在政府门户网站设立专栏，对实行“三统一”管理的文件进行统一公布，方便群众查询，接受群众监督。

　　三是以强化监管确保工作成效。为了让“三统一”制度落地落实，各地均规定未经统一登记、统一编号、统一公开的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。渭南市合阳县将“三统一”制度落实情况纳入依法行政工作评议考核内容，并作为衡量行政规范性文件监督管理工作成效的重要指标。

　　二、存在的主要问题

　　经过各地的实践和探索，行政规范性文件监督管理工作成效明显，但是，与全面推进依法行政和加快法治政府建设的要求相比，仍然存在着一些差距。

　　一是思想认识有待进一步提高。有些政府部门对行政规范性监督管理和“三统一”工作重要性的认识还不够到位，存在重起草轻审核、重制定轻备案、被动审查多、主动监管少的现象，行政规范性文件监督管理工作水平提升较慢。

　　二是人才队伍建设亟需加强。作为开展行政执法活动的重要依据之一，行政规范性文件覆盖了行政管理各个领域，需要专门机构和人员从事行政规范性文件的合法性审核和备案审查工作。从调研情况来看，相当一部分政府部门没有专职人员，有的设区市政府仅配备了1—2名专职人员，既不适应当前推进法治政府建设的新形势和新要求，也难以应对日益繁重的工作任务。

　　三是实际工作中仍然存在薄弱环节。有的市县政府及其部门对行政规范性文件的起草、论证、审签、发布、清理、评估、修改、废止等管理机制没有完全落实，评估论证不够到位，征求意见“做样子”、“走过场”，调查研究不认真、不深入，甚至直接照搬照抄上级文件或者外地文件，一定程度影响了行政规范性文件的质量。

　　三、下一步工作重点

　　为了进一步提升行政规范性文件监督管理工作的质量和水平，充分发挥其在管理公共事务、约束行政行为、维护群众权益方面的积极作用，各地要着力在五个方面下功夫：

　　一是提高思想认识。各级政府及其部门要高度重视行政规范性文件监督管理工作，精心谋划部署，明确职责要求，创新工作措施，狠抓工作落实，切实提高对行政规范性文件合法性审核、备案审查和“三统一”制度重要性的认识。

　　二是完善工作制度。各级政府及其部门要逐步建立健全行政规范性文件制定、登记、编号、发布、审查备案、通报、清理等制度，坚持按制度操作，用制度管理，依制度监督，以制度建设为抓手，推进行政规范性文件监督管理工作深入开展。

　　三是配强工作力量。各地司法行政机关要以机构改革为契机，将政治素质高、工作责任心强、具有法学专业知识、业务精通、经验丰富的同志充实到行政规范性文件监督管理工作队伍中来，优化人员结构，提升工作效能。

　　四是加强培训指导。各地司法行政机关要加强对本地区行政规范性文件监督管理工作的业务指导，每年开展1—2次专题培训，提升工作人员理论素养和业务能力，为依法开展行政规范性文件监督管理工作打好人才基础。

　　五是强化监督检查。各级政府对所属部门、上级政府对下级政府、各部门对本部门制定的行政规范性文件，要加强监督检查，对发现存在违法或者不当情形的，及时进行处理，定期予以通报。各地司法行政机关要以法治政府建设督察和考评为抓手，引导各单位自觉做好行政规范规范性文件监督管理工作。（据厅规范性文件审查备案处提供信息整理）