筑牢和谐根基 促进突破发展——南郑县创新矛盾纠纷排查调解工作机制初探

    南郑县——一个辖30个乡镇、501个行政村、总面积2849平方公里、总人口 53.8万的人口大县，一个曾经无比辉煌和荣耀、拥有过“中国百强”和“西北首富”头衔的经济强县，在改革攻坚、经济转型、体制转轨的新时期、新阶段，围绕构建和谐社会的总目标，按照源于实践、指导实践的思路，独创性地推行矛盾纠纷排查、调解、回访、分析、预防“五位一体”工作机制，成功破解了当前普遍存在的价值取向多元、利益冲突尖锐、矛盾纠纷高发对经济、政治、社会发展的干扰，牢牢筑就了和谐稳定的根基，为县域经济率先突破发展增添了强大动力。

　　令人惊异的变化

　　——结束了信访工作“生意火爆”的尴尬的历史。昔日群众动辄围堵县乡党委、政府大门，并不断到市赴省进京上访。现已初步实现“五无”目标(无矛盾上交、无纠纷激化、无“民转刑”案件、无群体性，防止群体械斗事件、无新的越级上访)。据统计，2004年以前，全县年均发生信访案件高达1900 件次以上，其中群众到县以上党政机关缠访、集体访最多达到 1642人次。2006年，全通过狠抓矛盾纠纷排查调处，制止群体性上访56起1368人，杜绝了新的越级上访;信访案件总量降至660件，较上年下降47%。

　　——遏制了治安和刑事案件高发的势头。由于对矛盾纠纷发现早、处理早、预防早，使矛盾激化引起的自杀、群殴、“民转刑”等严重危害群众生命财产安全的恶性案件大幅度减少。2006年，南郑县发生治安、刑事案件481件，诉讼案件1554件，比最高年份分别下降32%和16%。

　　—— 助推了县域经济在安定和谐的氛围中率先突破。通过创新机制，深入实践，加大矛盾纠纷排查调处力度，不仅达到了定纷止争、人际友好的目的，而且开辟了政通人和、举县思干的新局面。特别是由于社会治安秩序好，干部群众安全感增强，全县上下形成了聚精会神搞建设、一心一意谋发展的强大合力，使县域经济新突破和新发展有了旺盛的人气。2006年，南郑县GDP达到35.76亿元，社会固定资产投资总额达到7.3亿元，财政收入达到1.26亿元，比上年分别增长10.8%、25.6%和21.1%，率先突破发展、重振强县雄风的步伐明显加快。

　　独特创新的做法

　　矛盾纠纷排查调处工作机制的创新，竟会产生这样神气的功效，奥秘究竟何在?我们在调查中深切感受到：南郑县创立的矛盾纠纷排查调解“五位一体”工作机制，实质是以司法行政系统为主，对民间矛盾纠纷的处理和防范实行统一化、流程化、规范化，是当前综合化解人民内部矛盾、减少非正常上访的一项有效制度。它紧紧抓住矛盾纠纷的排查、调处、回访、分析、预防五个关键环节，建立了统一的标准和要求，增强了实践操作的针对性和实效性。

　　第一、主动排查，发现矛盾早。全县以乡镇(街道办事处)为主体，建立了乡村两级干部包村联组、经常性排查矛盾纠纷和各部门及下属单位定期排查纠纷等三个责任机制。对各类社会矛盾纠纷的处理一律由被动受理变为主动排调，层层夯实责任，加大排查频率，着力在第一时间、第一现场发现和处理问题，避免小事情演化成大麻烦。县、乡(镇)、村(居)都把矛盾纠纷排查调解列入年度综合考核目标，采取分值倒扣的办法，与评先进、发奖金、领补助挂钩，强化了抓落实的责任感和主动性。各乡镇(街道)实行干部包村(居)联组(户)，与调解员共同对辖区内的矛盾纠纷每半月进行一次拉网式摸排，每月25日汇总上报乡镇党委、政府和县政法、综治、司法、信访等主管部门，发现重大问题随时汇报。为保证矛盾纠纷排查的及时性、全面性和准确性，由基层司法所负责对村(居)报表进行抽查核实，防止发生漏查漏报。通过经常性的系统排查，确保了一些可能激化的矛盾纠纷早发现、早调处、早化解。2006年5月16日,高台镇村民张某与倒插门女婿马某为刚刚出生的孙子的姓氏问题发生争执，马某抱着婴儿回到老家，张某在未找任何组织的情况下召集自己的十多个亲戚，准备到马某老家夺回孙子。高台镇调委会排查到此纠纷后，及时介入，对双方进行了劝解,一家人握手言和，有效防止了一起群体事件的发生。

　　第二、逐级调解，定纷止争快。为纠正过去简单粗糙、不负责任地对矛盾纠纷“上交下转”的不良倾向，南郑县根据人民调解工作的相关规定，制定分级调解矛盾纠纷的工作流程，区分矛盾类型，划清调处责任，依法妥善调处，力争消灭在初始阶段。对“鸡毛蒜皮”的简单小事，坚持边排查、边调解，及时消除对立情绪，促使双方握手言和;对“麻缠”较大的复杂问题，按照集中排查、预约调处、限期履约、及时回访的要求，由村组干部和调解员分类排队，主动登门，依法调解，形成调解协议书，督促按期兑现承诺;对村调委会未能调成、需要乡镇(街道)出面解决的问题，由村调委会在落实稳控措施、防止矛盾激化的同时，及时提请乡镇(街道)调委会处理;对因企业改制、征地拆迁、资源开发、环境保护等引发的非传统、群体性矛盾纠纷，及时从职能部门和单位抽出骨干力量，组成专业化的工作组，深入实地协调疏导，全力维护各方正当权益与社会和谐稳定。对通过调解未能处理好的问题，及时引导进入诉讼程序解决。通过落实分级调解责任，有效增强了乡镇、村组解决问题的主动性，消除了推诿扯皮、上交矛盾的现象。今年1至10月份，全县共计排查调处矛盾纠纷7950件，其中基层乡镇、村组调处的占90%以上 。

　　第三、及时回访，履行协议多。各级调解组织对已经形成处理协议的矛盾纠纷，坚持按月逐件回访，跟踪到底，抓住不放，敦促按期履约，不解“疙瘩”不撒手。对符合法律规定和社会良俗的调解协议，经回访督催仍不履约的，引导当事人申请法院依法执行;对违背法律法规、显失公平公正的调解协议，通过回访及时纠正，或重新调解，或引导诉讼。2006年，南郑县累计排查调处矛盾纠纷13996件，调成13437件，引导诉讼549件，矛盾纠纷调处率高达100%，调成率高达96%。

　　第四、深入分析，查找规律准。为增强各级预防和控制不稳定隐患的能力，南郑县通过实践探索，形成按月分析矛盾纠纷排调情况制度，深入查找问题发生的成因、特点和规律，不断提高工作的针对性和实效性。一是科学统计。全县建立统一、规范的矛盾纠纷排查调处统计报表制度，由村(居)调委会、基层司法所和县司法局主抓，自下而上，对村一级掌握的纠纷100﹪逐月统计上报，严格控制迟报、漏报、瞒报，在此基础上形成全面准确的基础数据，为分析、预测和防范矛盾纠纷提供可靠依据。二是定期分析。县司法局和基层司法所积极发挥主管职能，勇挑重担，协调各方，及时汇总统计报表，按月形成本辖区《矛盾纠纷形势分析报告》，对矛盾纠纷发生的总量、类型、成因、特点、趋势进行深入分析，对一些季节性、常发性的矛盾纠纷，以及未调结并可能引发群访、越级访、“民转刑”、群体性事件等倾向的问题逐案列出，主动提出稳控和处置的建议，为县、乡(镇)党政领导把握规律、采取措施、解决问题充当参谋助手。三是上下齐抓。县、乡(镇)两级党委、政府坚持正确处理“第一要务”与“第一责任”的关系，根据司法行政部门的统计分析，结合综治、信访、安监等各方面动态，县上按季、乡镇按月，定期分析维护稳定形势，通报问题，落实责任，明确要求，促使各级各单位引起重视，自理“门户”，认真解决好本地、本系统、本单位存在的重点、难点和热点问题，从而抓住了预防和调处矛盾纠纷的“牛鼻子”，明晰了矛盾纠纷发生的趋势和走向，增强了工作的主动性。

　　第五、超前预防，维稳功能强。为从源头上筑牢社会和谐稳定的基础，南郑县在解决矛盾纠纷的实践中，坚持把超前预防与主动排调放在同等重要的位置，防线前移，关口前置，早想早抓，下功夫防范矛盾纠纷的发生，减轻维护社会和谐稳定的压力。首先，通过对矛盾纠纷的统计分析，特别是县、乡(镇)党委、政府定期召开维稳形势分析会，及时落实预防措施，使一些季节性、多发性、易激化的矛盾纠纷的发生率持续下降。其次，针对近年全县通村水泥路、县城街道拓宽改造、高速公路征地拆迁和重点企业改制、技改等关系县域经济突破发展的大项目、大投入、大工程不断增多的实际，坚持对可能产生的矛盾冲突提前预判，组织力量，先入为主，加强预警预防，宣传政策法规与包户包人疏导相结合，妥善应对问题，规避纷争发生。堪称汉中城市建设“大手笔”的汉江桥闸工程，按照规划和设计，需征占南郑县大河坎镇渔营村84户村民的200多亩耕地，拆掉该村32户村民的住宅房。尽管征地拆迁有明确的法规、政策和具体操作办法，但由于直接涉及群众利益，许多群众扬言要到省、市上访。因此，不及时做好防范工作，就有可能因具体问题处理不好引发大规模群体性上访事件，影响社会和谐稳定。根据市、县、镇的要求，大河坎镇调委会勇挑重担，主动出击，提前介入，以司法所、城建办、国土资源所、重点办和村“两委”成员为骨干，组建专门工作组，及时深入该村开展矛盾纠纷大排查，了解每户村民的所思、所疑、所盼、所需，对涉及工程建设的各种矛盾纠纷逐一建立档案，逐件落实专人包抓调解，白天群众忙生产，工作组就牺牲晚上休息时间登门入户做工作，经过 4个多月不分昼夜地克难攻坚，依法妥善解决了所有利益冲突和问题。由于预防超前、调查深入、调解扎实、处理彻底，整个工程建设过程中没有发生群众集体上访或聚众闹事等问题，保证了市政府重点工程的顺利实施。

　　耐人寻味的启示

　　当前，维护社会和谐稳定，是党心民心所向，是突破发展之基。而要实现这个目标，必须坚持抓基层、打基础，创新机制，治理源头。南郑县创新矛盾纠纷排查调处工作机制的实践，至少有以下启示：

　　启示之一：矛盾纠纷的预防和化解，迫切需要科学、规范、完善的机制来引领和促进。矛盾纠纷高发是当前改革发展中不可回避的现实。矛盾纠纷不仅总量上升，而且形态和特征变化很大，已由传统的家庭、邻里等简单易处的民间纠纷为主，向非传统的资源开发、工程建设、企业改制、环境保护等复杂难办的“公民与法人”之间的矛盾为主转变。对此，如果仍然采用推拖、回避、糊弄、训斥等陈旧落后的办法来处理，肯定不解决问题。长期以来，由于处理矛盾纠纷的机制缺失，特别是责任主体、操作规程和组织保障一直未明确，导致解决问题不力的现象时有发生，不仅招致群众不满，而且干扰党政工作，影响和谐稳定，因而建立统一、规范、高效、完备的机制和制度，就成为大势所趋和必然选择。南郑县预防和化解矛盾纠纷的高明之处就在于机制创新，通过建立统一化、流程化、标准化的科学制度，使全县各级各方面围绕和谐稳定这个共同目标，凝聚合力，分工协作，齐抓共管，以矛盾纠纷排查调解为抓手，加强和改进基层基础工作，从而开创了改革发展与和谐稳定相互促进的新局面。

　　启示之二：基层司法行政单位和调解组织具有预防和化解民间矛盾纠纷的独特优势，应当充分彰显其职能。南郑县司法局和30个基层司法所在推行“五位一体”机制的实践中，全体干警始终扮演着“主角”，他们不畏难、不怕烦、不叫屈，主动冲在前，甘当“消防员”，对落实矛盾纠纷排查调处“五位一体”机制的各环节全程参与，充分发挥了主力军作用。大河坎司法所4名干警，担负着辖区内8个村、2个社区、105个企事业单位、6.8万人的司法行政工作重任，2006年主动排查调处各类矛盾纠纷586件，其中独立调处130件，解决信访问题52件，衔接落实安置帮教刑释解教人员35人，开展工作的总量和质量位居县上驻镇单位前列。基层调解组织点多面广、知晓法律、熟悉民情、程序简单、省钱省时、调成率高等诸多优点在推行“五位一体”机制中得到充分显示，特别是通过调解方式解决矛盾纠纷，能够避免“对簿公堂”给双方当事人造成感情“硬伤”，确实有利于最大限度地消除不和谐因素，成为名副其实的维护社会稳定的“第一道防线”。

　　启示之三：司法行政工作是维护社会和谐稳定的基础，各级党委、政府应当更加重视和支持。南郑县委、政府认识非常到位，他们为解决基层司法所办公房建设的资金缺口，在财政收支矛盾非常尖锐的情况下，毅然决定给每个新建的司法所补助3万元;基层司法所原来各有1名政法编制，警力不足严重制约工作运转，县委、政府根据省市编制部门规定，对司法所统一按副科级建制设置，并采取从乡镇其他岗位择优调剂的办法，给全县30个司法所增加编制60名，从而保证了司法所运转的警力需求。同时，采取建立培训基地、送出去请进来等多种途径，加强司法助理员的业务提高，使基层司法行政队伍逐步成为党委政府的好“帮手”、执法为民的新标兵和维护稳定的生力军。2006年，南郑县司法局被评为全省人民满意的政法单位和“创佳评差”优秀单位，9个基层司法所被县委评为人民满意的基层站所。